１. 政治の聖壇から降りた中国の食料安全保障戦略
（１）食料安全保障戦略の転換
2013年末、中国は食料安全保障戦略の見直しに踏み切った。「95％の食料自給率の維持」という従来の食料安全保障（以下、旧食料安保という）から脱却し、輸入も柱にする新食料安保が出された。政治的色合いの強い中国の食料安保は、ようやく政治の聖壇を降りた。
こうした食料安保戦略の転換は、同年11月の共産党中央委員会第18期第３回全体会議（以下、三中全会という）、12月の中央経済工作会議、中央農村工作会議という今後の国家の運営方針にかかわる三つの重要な会議を通じて公表され、当然、世界の知るところとなった。
まず、三中全会では「市場が資源配分において決定的な役割を果たすこと」、「より開放的な経済新体制を構築すること」という、二つの重要な改革総目標が決定された。食料安保戦略の転換は、この総目標にそって行われたともいえよう。
次いで、中央経済工作会議では「国内に立脚し、生産能力を確保し、適度に輸入し、科学技術を支えとする食料安保戦略を実施しなければならない」という、基本方針を打ち出した。
そして、続く中央農村工作会議では「直接的に消費する食料は自分たちに頼り、国内資源を重点作物に集中的に使用し、穀物の基本的自給と直接消費する穀物の絶対的自給を確保する」という、主食自給堅持の方針を改めて確認した。
（２）主食自給と輸入を食料安保の両輪へ
新食料安保戦略では、旧食料安保に対して、二つの大きな政策転換が明示された。
第一は、「食料」の概念＊１を国際慣習に従って、穀物と油糧種子に分けることを初めて明示するとともに、主食用穀物のコメとコムギの位置づけをトウモロコシなど飼料穀物、ダイズなど油糧種子と明確に分けた。そのうえで、主食用穀物は「絶対的自給」、飼料穀物は「基本的自給」と、優先度の違いを打ち出した。
第二は、主食以外の食料、とりわけ油糧種子、そして飼料穀物は不足分を輸入で補う、つまり輸入食料を食料安保の重要な要素として、正式に位置づけたことである。
こうした転換は、自給率が95％を恒常的に下回る現状を追認した面が大きい。さらに、食料輸入拡大が不可避であることを、積極的に取り入れていこうという、中国農政の思考変化も示されている。
（３）旧食料安保政策の「95％自給率」
ここで、96年に「95％の食料自給率の維持」という初めての食料安保政策を策定したときの状況を振り返ってみる。当時も、今回と同様に輸入拡大に迫られ、対応する政策を選択せざるを得なかった。
中国では食料増産が軌道に乗った80年まで、食料不足が続いていたが、当時は外貨不足で穀物輸入が拡大できず、国内増産と配給制による消費の抑制で需給を均衡させた。
80年代からは高度経済成長によって外貨が潤沢になってゆき、95年に凶作で食料不足に直面した際に、コメ、コムギとトウモロコシの３大穀物を突如、約1800万トン（純輸入量）も輸入し、世界市場にショックを与えた。
20世紀後半の世界の食料貿易は、アメリカやオーストラリアなどの先進国が輸出し、輸入している先進国は日本のみで、輸入の中心は発展途上国という南北問題的な構造があった。そのため、中国の穀物大量輸入の後、95〜96年に北京を訪問した多くの途上国の指導者は「中国は、今後も輸入を増やすのか」と中国側に質問を重ねた。
こうした事態は途上国の盟主を自負する中国政府に衝撃を与え、96年10月に中国は初めて『中国食料白書』を出して、中国の状況を明らかにするとともに、同年11月にローマで開かれた世界食料サミットに李鵬首相が出席し、「中国は95％の食料自給率を維持する」という食料安保宣言を世界に発信したのである。つまりは、途上国の不安解消を主目的として発信された「95％食料自給率」目標は、事実上、中国初の食料安保戦略となった。
２. 輸入を食料安保の手段に取り入れた背景
（１）需要増加に追い付かない国内生産
96年の自給率目標の発表以降、中国政府は食料生産目標について各省のトップが責任を負う「省長責任制」を導入した。また、政府の食料買付価格の引上げなども実施した。その結果、同年にコメ、コムギ、トウモロコシとダイズの４大食料＊２の生産量は前年比8.5％の高い伸びとなり、しかも99年まで４年連続で大増産となった（図１）。これによって極端な供給過剰になり、「財政負担の膨張」、「市場価格の低迷」、「農家の豊作貧乏」という意図せぬ事態を迎えた。
出所： 各年『中国統計年鑑』より筆者作成。
これは政府にとっては史上初といえる経験で、農業政策と食料政策には大きな試練となった。打ち出された対応策は中国版の減反政策で、「退耕還林（開墾した田畑を森林に戻す）」という生態系と環境の修復を兼ねた措置であった（阮2008）。
その後、食料作物の作付面積は00〜03年の期間に低下の一途をたどり、食料生産量も同様のカーブを描いて、03年に４大食料の生産量は96年比14.9％減まで縮小された。
一方、01年に中国は世界貿易機関（ＷＴＯ）に加盟し、それを契機に外資による直接投資が急増し、その輸出型工場の進出によって雇用、輸出ともに急拡大し、個人所得が急増し、「食」への支出が拡大をはじめた。
この需要急増に今度は食料供給が追い付かなくなり、国内食料品価格は03年から急ピッチで上昇をはじめた。政府は04年から再び食料増産のアクセルを踏み、04〜13年まで10年連続の増産となった（阮2012b）。４大食料の生産量は04年の３億6321万トンから12年の４億8246万トンへと、１億1925万トン増加し、伸び率は年平均3.6％に達した。
注目すべきなのは、もはや国内増産だけでは足りず、食料輸入も急拡大したことである。４大食料の純輸入量は、90年代においては半分以上の年で輸出超過だった（図２）。03年でも、純輸入量は31万トンにすぎなかったが、04年には2358万トンに急増、12年はさらに6763万トンに増え（13年の数値は集計中）、04〜12年の年平均で14.1％の伸びとなった。尚、05年には４大食料合計で、中国は世界最大の食料輸入国となったが、そのなかで輸入量が最大なのはダイズである。12年の純輸入量で、ダイズは5672万トンとなり、他はトウモロコシの515万トン、コムギの369万トン、コメの207万トンとなっている。
「見なし食料総消費量（生産量＋純輸入量）」は、 04年の３億8679万トンから12年の５億5009万トンへと１億6330万トンも増大した。ここで在庫率やロスを捨象すれば、「見なし食料総消費量」を分母とし、国内生産量を分子としたものが「見なし自給率」となる。これは03年には99.9％あったが、04年に93.9％とすでに目標の95％を割り込み、12年には87.7％まで低下したのである。
（２）中進国化に伴う「食」の高度化
中国の人口増加は00〜12年では年平均720万人、0.54％にすぎず、大きく鈍化している。一方、同期間の１人当たり国内総生産（名目ＧＤＰ）をみれば、945ドルから6071ドルに増大し、一般に中進国とされる3500ドル超を上回った。
中国史上、最大といえるこの個人所得の増加による「食」の高度化は、まず植物油、次いで食肉の消費増加に表れた。国連食糧農業機関（ＦＡＯ）の統計によると、１人当たり年間食肉消費量は90年代末に日本を、さらに08年に韓国を上回っている（尚、中国の食肉消費量は同等な１人当たりＧＤＰ水準の国より多い）。
この消費量を中国統計局のデータを用い、都市部と農村部に分けると、都市家庭１人当たり年間食肉購入量（家庭内消費のみ）は90年に25.2kg、00年に27.4kgだったが、12年に35.7kgに達している。都市部の外食比率は高いので、実態の数値はさらに大きいと推測できる。一方、農村住民の消費量は都市住民に比べてまだ少なく、大きな需要増が見こまれる。
（３）価格競争力の低下による輸入増
自給率急落のもう一つの要因は、国産穀物の価格競争力が低下し、輸入が増加したことにある。穀物、とくにインディカ米は中国が高水準の在庫を抱えているが、 その価格は12年から輸入ものより２〜３割高の状態が続き、食品加工や飼料業界では輸入品を優先購入している。
中国産穀物の価格競争力低下の最大の要因は、政府の穀物最低買付価格の引上げによる国内市場穀物価格の全面的上昇である。04年に食料流通を完全に市場化したが、作付意欲を維持するために、コメとコムギの最低買付価格制度を導入した。買付価格は07〜13年の間に、ジャポニカ米はおよそ２倍、インディカ米の早稲種は88.6％、軟質コムギは55.6％と、大幅に引き上げられた。トウモロコシとダイズには、臨時買付備蓄制度が08年から実施され、08〜13年の間に買付価格は各49.3％、24.3％引き上げられた（尚、買付価格の引上げは、労賃や化学肥料、地代など生産費の大幅上昇によるところが大きい）。
（４）開放状態の穀物関税割当制
ダイズ輸入は、関税化した96年から始まった。関税保護が弱かったダイズは輸入ものと競争できず、輸入が急増していった。ダイズほどではないにしても、価格競争力が大きく低下した中国産穀物に対しても、関税保護措置はきわめて弱いものとなっている。
中国が01年にＷＴＯに加盟する際の条件の一つとして、３大穀物の輸入には関税割当制が導入された。割当枠が設定されているのは、コメの532万トン（中短粒種と長粒種各266万トン）、コムギの963.6万トン、トウモロコシの720万トンであり、割当枠内の関税率は一律１％とほぼ完全開放された状態となっている。
加盟当時は、国内生産が過剰で価格低迷が続き、穀物輸入は実質的にブロックされていた。しかし、近年、上述のように国産３大穀物の価格が急上昇したため、輸入穀物の価格競争力が相対的に高まり、割当枠は簡単に満たされる可能性がある。
３．主食の絶対的自給と飼料穀物の輸入増加
（１）環境配慮による、食料の国内増産の限界
30年まで、人口増加による食料需要増加、および所得増加による植物油や食肉などの一段の需要増加が見こまれる。一方、資源的制約と持続的農業の普及推進を考慮すれば、国内農業に大きな増産は望めない。
その第一の要因は、耕地の拡大が、ほぼ不可能なことである。中国は、歴史的に１人当たり耕地面積が狭く、山間地から原野、半乾燥地に至るまで、長年にわたり膨大な労働力を投下して耕地を拡大してきた。しかし、その中の一部は生産力からみれば限界農地であり、環境あるいは持続可能性からみれば、きわめて脆弱（ぜおいじゃく）な農地といえる。今後、そうした農地を「退耕還林」などにより、生態系を含めて環境的に修復する必要がある。
第二の要因は、持続的農業へのそうした修復努力は、短期的には単収と生産量の減少につながりかねないことである。従来の増産の大半は、環境負荷の多い化学肥料の大量投入が支える多収品種の普及によるものであった。
ＦＡＯによれば、02〜10年の間に窒素とリンの使用量は１ha当たり301kgから413kgへ増加し、その増収効果はコメで5.9％、コムギで25.7％、トウモロコシで10.9％であった（尚、中国の面積当たり施肥量はアメリカの3.5〜4.6倍に相当する）。
しかし、化学肥料の大量投入は、土地の劣化や生態系の破壊、河川や地下水の汚染などの影響を全土的に与えている。10年に完成した中国初の全国汚染源調査結果によれば、汚染源の半分は農業が原因であった。
（２）中国特有の主食輸入依存のリスク
中国の場合、主食の輸入依存は、少なくとも以下のようなリスクがある。
第一に、前述のように中国の主食需要量の巨大さに対して、世界の穀物貿易量が少ないこと。
第二に、中国が穀物をアメリカ、オーストラリア、カナダなどの西側先進国に依存した場合、政治的な緊張関係が生じた際に安定的な調達が可能か、中国側には確信が持てないこと。
第三に、主食用穀物の絶対的自給を確保できなければ、他の食料の輸入が脅かされた場合、国内での飢餓などの混乱を回避できないこと。また、他の食料の調達においても、主導権を売り手側に握られかねないこと。
（３）市場競争における主食自給の達成
新食料安保戦略は、主食の絶対的自給の数値目標を示さなかった。これは、「絶対的自給」がどこまで維持できるかは、国産穀物の価格競争力の強化にかかっているからである。つまり、主食もＷＴＯ加盟条件に従って、開放政策の下での競争を貫く意思表明とも理解できる。また、「95％自給率」という旧食料安保目標に、政策が縛られた反省もあろう。
価格競争力を引き上げるには、少なくとも最低買付価格制度の見直しが欠かせないので、これを撤廃し、穀物価格を市場に委ねる方針が、食料安保戦略の転換とともに決定された。撤廃後の穀物市場価格は国際価格に近づくであろうが、これは農家所得の減少を意味する。
そこで、農家へのインセンティブとして、目標価格制度の導入が決定された。市場価格が目標価格を下回れば、農家に不足払いをする制度であるが、14年に綿花とダイズの２品目から試行される。
（４）飼料穀物の輸入拡大の可能性
さらなる食料需要増大が見こまれ、一方で国内増産の余地が限られて、輸入増加は避けられない。そこで、食料輸入増加による社会的・政治的リスクを低減するために、資源を主食の絶対的自給の達成に優先配分し、飼料の不足分は輸入依存という構図になる。
タンパク質飼料としてのダイズミール（搾油後のいわゆるダイズ粕（かす））は、ダイズの膨大な輸入ですでに飽和状態に近く、今後はエネルギー飼料としてトウモロコシの輸入が増加するであろう。
エネルギー飼料としてのトウモロコシについては、これまで国内増産で対応してきた。４大食料におけるトウモロコシの位置づけをみると、まず、作付面積では02年にコムギ、07年にコメを上回るようになり、12年にはこれら品目の合計作付面積の36.2％を占め、最大面積の穀物となっている（図３）。生産量も同様またはそれ以上に拡大傾向が強く、95年にコムギを、03年にコメを上回るようになった。しかし今後は、中国畜産業の発展に必要なエネルギー飼料も安価な輸入品に支えられることになり、トウモロコシ作付面積が今後も大幅に増加することはないであろう。
中国の農業労働力は絶対数が巨大なため、都市への移住が順調に進んだとしても、現在の約３億人から、20年に２億1000万人、30年に１億6000 万人と減少はしながらも、高水準が続くと予測されている（韓俊2013）。こうした状況から、農業には生計手段としての役割が、依然として強く求められる。また、社会の安定という側面から、農家所得を改善して、農工間格差を縮小する必要がある。産業としての農業が内包するこうした課題からも、中国は畜産業など付加価値の高い農業分野の生産を拡大してゆくであろう。
（５）世界の食料増産への下支え
中国のダイズ輸入は関税化した96年以降の十数年間に、純輸出国から世界輸出量の６割以上に相当する約6000万トンを占める輸入国になった。これは、中国当局では誰も予想できなかったことであるが、一方、当局者に一種の自信をもたらしたことにもなった。つまり、ここまで巨大な輸入量になっても、国内と海外市場において大きな混乱は生じなかった。
これは中国の輸入がダイズの国際価格の下支えとなって、アメリカやブラジルなどのダイズ増産を促したためである。世界では、有効な需要があれば、穀物増産の余地がまだ大きい（阮2012a）。そして、食料安保戦略の転換は、今後、中国が輸入を増加させる可能性のある穀物はどういうものかを、世界に発信しているのである。これは、より明確な形で、世界の食料増産を促すことになろう。
また、中国自体も「世界の食料増産体制の構築」および「輸入先の多様化」を目指して動き出している。前者に関しては、主としてアフリカで取組みを展開している。たとえば、06年以降、ルワンダやモザンビークなどにおいて、15の農業技術モデルセンターを建設し、周辺の農家にコメをはじめとする農産物の栽培技術などを指導して、現地の食料生産力の向上に役立っている。＊３
後者に関しては、南アメリカやウクライナなどにおける投資を増やしている。中国企業による海外の農業分野への投資に関して、土地を購入して生産を行うケースが報道されてはいるが、外資の土地購入に対する各国の規制もあり、実際に成功しているケースはまれであろう。また、中国政府も土地購入による生産については、これを奨励していない。現在、生産分野そのものではなく、穀物の生産と物流に関するインフラ、畜産・乳製品・穀物などの加工業、農産貿易企業への資本参加を通して、輸入ルートを強固なものにする進出方法を模索している。
直近のウクライナにおける動きは、その例となろう。中国最大の農産貿易企業である中糧集団や最大の飼料メーカーである新希望集団は、13年からウクライナ最大の農業総合企業であるUkrLandFarming社に投資と輸入について交渉を進めている。また、中国新疆建設集団は13年５月、ウクライナの上場企業KSG Agro社と、灌漑などのインフラ整備に設備と資金を提供する覚書を交わした＊４。
ただ、中国企業の海外農業分野への進出は欧米や日本の系列企業に比べれば、緒についたばかりで経験が浅く、試行錯誤をしている段階にすぎないといえよう。また、こうした投資は13年から国内景気の減速と連動するように鈍化する動きもみられている。
たとえばブラジルは、ダイズやトウモロコシの輸出拡大につながる道路や鉄道、港湾などインフラ整備への、中国からの資本を期待していたが、13年時点で、まだ何も実行されていないと、同国の農産物輸出業界は失望感を表している＊５。13年後半には、中国からの投資を呼びこむために、ブラジルの副大統領をはじめ、大臣級政府高官数人が数回にわたり中国を訪問している＊６。
実は、中国によるダイズ輸入の急増を見逃さなかった日本の商社などは、アメリカ、ブラジル、オーストラリアなどと中国を結ぶ食料の商圏において、大きな基盤を構築しているので、今回の中国の食料安保戦略の転換は日本企業にとって、中国をめぐる食料ビジネスの更なる拡大のチャンスとなろう。