灌漑農業開発におけるＮＧＯの役割
〜東方インドネシア開発１５年の経験〜

日本工営株式会社　理事　佐藤周一

１．はじめに
　わが国で初めての米国国際開発庁（ＵＳＡＩＤ）との協調融資として円借款がインドネシアの小規模灌漑管理事業（Small Scale Irrigation Management Project、以下SSIMP）に供与され、灌漑開発が開始されてから丸１４年が過ぎた。筆者は、１９８８年度に実施された初年度ＳＡＰＲＯＦ（ＪＢＩＣによる案件形成促進調査）を担当し、さらに引き続き１９９０年から今日に至るまで、ＳＳＩＭＰの案件実施管理に責任を持ち開発の結果も見届けてきた。本稿では、ＳＳＩＭＰの事業実施において、農民参加の円滑な実施に果たすＮＧＯの役割と意義について経験を紹介したい。

２．ＳＳＩＭＰの概要

図１　プロジェクト位置図

　ＳＳＩＭＰ事業の目的は、インドネシアでもっとも開発が遅れている貧しい東方地域で、灌漑農業開発を通じて農業生産を増大させ、農民の所得向上を図り、地域の安定に資するとともに、将来の開発と管理を担う人材を育成することにある。
　ＳＳＩＭＰは、多数の中小規模灌漑農業開発案件を並行して実施するパッケージ型の円借款プロジェクトである。事業内容には、ハード（水源開発、灌漑施設の新規開発および改善）とソフト（水管理組織強化、維持管理・営農指導、人材育成）の両者を含み、これらを包括的かつ継続的に実施している。
　ＳＳＩＭＰはこれまでの１４年間に、３期にわたる事業が継続して実施され、合計約８万haの農地に対する灌漑システムが整備された。灌漑の直接受益者は１００万人を超えている。新規灌漑施設としては、ダム灌漑７地区、ため池灌漑１地区、頭首工灌漑１８地区、井戸７５０本が完成し、既存灌漑施設の改善も１０地区で実施された。
　現在、順調かつ持続的に灌漑営農が行われており、開発便益もほとんどの地区で当初の予定を達成し、農民の純所得も３〜１２倍に増えている。引き続き２００３年に第４期ＳＳＩＭＰ（ＤＩＳＩＭＰ）【ＳＳＩＭＰ４期事業から英語名称がＤＩＳＩＭＰに変更された。ＤＩＳＩＭＰはDecentralized Irrigation System Improvement Project in Eastern Region of Indonesia の略。日本語名は変更なし】が開始され、東方８州（バリ州、ヌサトゥンガラ２州、スラゥエシ５州）の２７地区にて、１５万haの灌漑農業開発が進中である。

３．灌漑農業開発における農民参加の意義
　灌漑農業開発は貧困削減を達成するための手段として非常に有効であるが、施設が完成しただけでは目的を達成したことにならない。完成した灌漑施設の維持管理が適切に行われ、受益農民が自立的・継続的に農業生産活動を行って初めて成功と言える。
　このためＳＳＩＭＰでは１９９０年の開始当初から、「計画段階からの農民参加」を積極的に図ってきた。これまでの経験に照らし、灌漑開発における農民参加の意義は以下の点にあると言える。
・計画および設計段階に参画することで、農民の希望が取り入れられ、施設が自分たちのためのもの、との意識が芽生える。
・農民が開発にかかわることで、土地収用手続きに伴うトラブルが減少する。
・灌漑施設完成後、直ちに施設利用と維持管理が行われ灌漑便益の発現が早まる。
・農民が灌漑システムを理解することで、維持管理に対する責任意識が高まる。
・水管理組合がより強固なものとなり、継続性が増す。
　ＳＳＩＭＰでは、農民参加を促すにあたり、地域の状況に応じて異なる取り組みを行ってきた。すなわち。南スラゥエシ州など、相対的に開発水準が高くＮＧＯの活動が活発な地域ではＮＧＯを雇用して推進する一方、経験あるＮＧＯが限られているヌサトゥンガラ地域では、コンサルタントがアシスタントを直接雇用して、農民への働きかけを行い、成果を上げてきた。

ティモール島初のティロンダム（SSIMP3）高さ４５ｍのロックフィルダム、有効貯水量１８００万トン

４．農民参加の推進に果たすＮＧＯの役割
(１)　インドネシアにおけるＮＧＯの特徴
　インドネシアにおいてＮＧＯなどの非営利団体が開発の担い手として本格的に台頭してきたのは、スハルト大統領退陣の結果、ＮＧＯへの規制がなくなってからである。ＮＧＯの数は１９９８年を境に急増し、現在では全国で７０００以上のＮＧＯが活動していると言われている。インドネシアのＮＧＯの形態には、(1)アドボカシー（人権や環境など、特定の考え方や利害を守る運動）、(2)政府系、(3)開発系、(4)慈善福祉主体、に分けられる。インドネシアのＮＧＯは、日本のように賛助会費や補助金などの活動資金源をもつＮＧＯとは異なり、契約に基づきサービスの対価として収入を得る、ビジネスとして活動している組織が大半である。したがって、非政府組織というより、「非営利の開発コンサルタント」と表現できる【西田基行「インドネシアにおけるＪＩＣＡ-ＮＧＯ連携について」２０００】。インドネシアのＮＧＯの財務基盤は一般に脆弱である。

(２)　ＳＳＩＭＰのＮＧＯ活用の経緯と経験
　ＳＳＩＭＰは当初ＵＳＡＩＤが開始し、１９９５年以降は円借款の単独事業となったが、ＮＧＯの灌漑開発への活用はＵＳＡＩＤが先駆けであった。ＵＳＡＩＤは無償資金にて１９９０年から１９９４年にかけて、南スラウェシ州および西ヌサトゥンガラ州のＳＳＩＭＰ地区で、水管理組合設立および維持管理トレーニングのため、ＮＧＯを雇用した。この時に契約したのはＬＰ３ＥＳ【 Lembaga Penelitian, Pendidikan dan Penerangan Ekonomi dan Sosial（Institute for Social and Economic Research, Education & Information）、１９７０年設立の全国レベルＮＧＯ】という全国レベルのＮＧＯで、農民参加や水管理組合設立などに豊富な経験をもち、スタッフも充実していた。円借款ＳＳＩＭＰ１期事業で建設したティウクリットダム灌漑地区（１８００ha）の水管理組合組織設立はＵＳＡＩＤ側が担当し、ＬＰ３ＥＳが実施した。東方地域で初めてＮＧＯを雇用して実施された、水管理組合設立が円滑かつ成功裡に進したことは、インドネシア政府関係者がＮＧＯ雇用の価値を認識する大きなきっかけとなったのである。
　その後、ＬＰ３ＥＳの下で南スラウェシ州地域を担当していたアグスティニ女史らは、地元での農民支援を積極的に進めるため、１９９５年にＬＥＰＰＳＥＭ【Lembaga Pengembangan dan Pembinaan Social Ekonomi Masyarakat（Institute for Community Economic and Social Development）、１９９５年設立の南スラウェシ州ＮＧＯ】を設立した。そこで筆者らは、ＳＳＩＭＰ２期事業の下で実施したアウォ堰灌漑拡張（２２００ha）とサロメッコダム灌漑地区（１７２２ha）の水管理組合設立および農民トレーニング業務をＬＥＰＰＳＥＭに委託した。実は、この委託に至るまでには紆余曲折があった。当時、ローンを使用してのＮＧＯ雇用は、公共事業省（ＰＵ）には前例がなかったためである。しかし、ＵＳＡＩＤが実施し、成果を出したＮＧＯ利用の価値が南スラウェシ州政府内で認識されていたため、時間がかかったものの関係者の了解を取り付けることができた。ＬＥＰＰＳＥＭは円借款ＳＳＩＭＰが育てたＮＧＯであるといっても過言ではない。
　さて、この２地区でのＮＧＯ雇用は非常に有効で、水管理組合を円滑に設立するという目的を超える、大きな成果を得た。特筆すべき点としては、(1)水路用地の取得が円滑に進んだ、(2)現場での問題を迅速に解決できた、(3)水管理組合への農民の参画意識が強化された、(4)灌漑施設が完成し、灌漑開始と同時に円滑な水管理が行われた、などが挙げられる。さらに、アウォ堰灌漑では、開発全体が完成する予定の９か月前に、上流地区（１０００ha）の灌漑を早期に開始し、便益が早く出て、大いに喜ばれたが、このアイディアは現場をよく知るＬＥＰＰＳＥＭからの提案であった。
　この南スラウェシ州でのＮＧＯ雇用の成功を受けて、政府PU関係者はＯＥＣＦローンをＮＧＯ雇用に使うことに理解を示すようになり、その後のＮＧＯ活用が容易となった。ＳＳＩＭＰ３期事業で開発する灌漑地区の水管理組合設立のためＬＥＰＰＳＥＭを投入した際の業務内容は、南スラウェシ州内の農民トレーニングのみならず、南スラウェシ州以外の州のＮＧＯの管理も含まれている。これまでに行ったＮＧＯ雇用契約は１５を上回り、今後も増えることになる。

NGOによる農民トレーニング

(３)　農民参加へのＮＧＯ活用の意義と問題点
　灌漑開発における農民参加を円滑に進めるために、地元ＮＧＯの雇用が適している理由を纏めると、以下の通りである。
・ＮＧＯには、農民たちと直接に接触し、円滑に事を進める経験と意欲をもつ専門スタッフが存在する。
・ＮＧＯは、農村地域に住み込んで活動することをいとわず、農民が親近感をもつ。
・農民は自分たちの意向を汲み上げる身近な存在として、ＮＧＯを受け入れる。
・ＮＧＯはコンサルタントの直接管理よりコストが低い。
　ところで、ＮＧＯを雇用する際に、以下の問題点が生じることがあり注意を要する。
・ＮＧＯ選定にあたって、通常の入札方式は適さない。業務実施条件を厳しく指定すれば、応札可能なＮＧＯがほとんどなくなり、一方、緩めると弱体なＮＧＯが入り込み、問題をより複雑化する危険性がある。
・インドネシアの大半のＮＧＯは契約ベースで業務を行っており、財政基盤が弱く、契約が途切れると存亡の危機に陥る。
・財政基盤が弱いため、経験を積んだ専門スタッフを継続雇用するのが難しい。
・資金や組織的業務管理の経験と能力が不足しており、指導が必要である。
・ＮＧＯメンバーの多くは一匹狼的で、組織の一員として責任を果たす意識が乏しい者も多い。
・ＮＧＯを雇用した場合、業務管理が容易ではないうえ、最終成果が見えにくく、評価も難しい。

４．おわりに
　ＳＳＩＭＰではＵＳＡＩＤが先駆けとなり、比較的早い時期からＮＧＯを雇用し活用してきた。これまでの経験から言えることは、灌漑開発の成功にとって、ＮＧＯは必要なパートナーであるものの、信用して丸ごと任せるのではなく、開発コンサルタントが契約したＮＧＯを適切に業務管理することを通じて、所定の成果を出すことが不可欠であるということである。また、既存のＮＧＯの質と能力は玉石混交であり、その選定には慎重な配慮が必要である。経験豊かで信頼できるＮＧＯは、円滑な開発事業の実施に大きく貢献するが、そうでない場合には資金のムダ使いとなるうえ、なかには開発の足を引っ張る事例も生じたからである。
　近年ますます、開発の円滑な推進にあたって、受益者や住民の合意や納得を得るための手続きが重要になり、優秀なＮＧＯの必要性が高まっている。このため、インドネシアのＮＧＯの組織や財務基盤が弱体である点に鑑み、開発のパートナーとして協力しあえる優秀なＮＧＯの育成へ向けた配慮が欠かせないといえよう。