コミュニティレベルでの協力の取り組み方
１．開発協力大綱と農業農村開発
2014年にＯＤＡは60年を迎え、外務省はＯＤＡ大綱を見直し、新たに「開発協力大綱」（以下「新大綱」）を打ち出した。新大綱では開発協力の目的として、「国際社会の平和と安定及び繁栄の確保に一層積極的に貢献すること」を挙げ、「こうした協力を通じて（中略）国益の確保に貢献する」、と明記していて、ＯＤＡ大綱と比べ、より「成長」の側面を重視し、また「国益」を前面に打ち出したものとなっていると考えられる。一方、世界の多極化、多様化が進み、ミレニアム開発目標（MDGs）を十分に達成できない国や、経済成長を遂げながら国内格差の拡大によって深刻な貧困問題を抱えている国があるなど、世界の開発課題において依然として貧困削減は重要課題となっている 。
農業農村開発は新大綱においては、３つの重点課題のうちの「質の高い成長とそれを通じた貧困撲滅」に、もっとも関わってくると考えられる。この重点課題は、ＯＤＡ大綱では別個の課題であった「貧困削減」および「持続的成長」を統合したものであり、格差の拡大を是正する「包摂的」な「質の高い成長」を実現することで貧困撲滅が可能となるとしている。
しかし、この分野の開発協力として具体的に挙げられているものは、インフラ等の産業基盤整備、産業育成、バリューチェーンの構築を含む、農林水産業の育成等の経済成長の基礎および原動力を確保するための協力などであり、人間中心の開発を推進するための協力も併記されているものの、経済成長を優先した内容になっていると考えられ、格差の拡大を十分に防ぐことができるのか、いささか疑問が残る。
開発途上国において１日1.25ドル以下の所得で生活している絶対的貧困層は2008年の時点で約13億人である。貧困層の人口の４分の３は農村部に居住しており、その多くが生計を農業に依存している。主要産業が農業である途上国にとって、貧困問題は依然として重要課題である。また、経済成長に伴って、格差が拡大していることも指摘されている。社会の安定化の観点からは絶対的貧困だけではなく、その社会が内包する格差が引き起こす相対的貧困も大きな問題なのである。このため、農業農村開発こそは途上国の農村部での経済成長を実現させ、農村部の貧困削減に貢献することが期待される。
２．農業農村開発におけるコミュニティ参加型手法の重要性
農業農村開発において貧困削減を目指す場合、国や地域全体を対象とする広範囲の案件だけではなく、その下の村落を対象とする、より狭い範囲のコミュニティレベルでの協力が重要になってくる。また、その手法はコミュニティ参加型手法によることが望まれる。
真崎（2012）によれば、その１つめの理由は、従来トップダウン型で実施してきた開発事業の限界が明らかになってきたためである。外部者（ドナーや途上国政府等）が開発事業を立案し、あとから住民にその事業に参加させるような案件の場合、住民は受身の姿勢となってしまい、真の住民のニーズを把握することは難しい。また、国や地域レベルを対象とする案件では全ての住民に便益が及ばない可能性があり、その結果、住民間の格差の発生をまねく恐れがある。コミュニティ単位で実施する案件であれば、それぞれの住民に合わせた対応が可能となり、また貧困層などの社会的弱者が開発過程から取り残されないように配慮ができる。
２つめの理由は、住民が案件の発掘段階から参加することによって､オーナーシップ（当事者意識）を持って事業運営に臨み、プロジェクトの終了後もコミュニティ自身によって事業が継続される可能性が高いためである。
３つめの理由は、住民から資金、資材、労働が提供される場合には、プロジェクトの事業コストを低く抑えることが可能となるためである。
４つめの理由は、コミュニティ参加型手法によって、住民間の相互扶助関係が再生・強化され、支援を必要とする住民に対しコミュニティ内で問題解決のための対応ができるソーシャル・キャピタル（社会関係資本）の強化が可能となり、貧困削減に結びつくためである（真崎2012） ｡
コミュニティ参加支援を実現する開発協力アプローチとしてはＰＲＡ（Participatory Rural Appraisal：参加型農村調査法）やＰＬＡ（Participatory Learning and Action：参加型学習と行動）が代表的である。ここでは住民自身が自分たちが抱えている問題点の原因を分析し、解決方法を立案し、自らそれを実行に移す 。
３．コミュニティ参加型事業の成功事例
コミュニティ参加型事業の成功事例の一つとしては、当時の緑資源機構が国際協力機構（JICA）の実証型開発調査として2000年から08年までマリで実施した､「セグー地方南部村落開発計画」が挙げられる 。この案件は現場での長期間にわたる取り組みにおいて試行錯誤を繰り返すなかで、現地にもっとも適合する技術を開発し、それを普及する手法を体系化していったもので、随所にドナーの細やかな工夫が施されている。
まず、この案件では伝統的知識を活用した、地域の身の丈にあった技術・手法を確立することによって、砂漠化防止技術の普及と定着を図った。また、砂漠化防止活動を成功させるためには住民のオーナーシップが不可欠であるとし、住民のオーナーシップの醸成に務め、住民が主体的に事業に取り組むことを重視した。このプロジェクトの成果は、「住民参加型農村開発を通じた砂漠化防止手法の確立と一般化」がなされたことである。
具体的には(１)ファシリテーターの養成、(２)住民自身による現状診断・問題明確化（PRA/PLA）、(３)住民自身による開発活動方針の明確化、(４)住民組織化（村落開発委員会設立と役員研修）、(５)住民組織による活動プランの具体化、(６)住民組織への支援条件の提示、(７)住民組織による外部支援（事業）の申請、(８)地方行政による申請事業内容の調整、(９)住民主体の村落開発事業の実施、(10)住民による継続的発展、の10の手順からなる手法である。なかでも、住民にオーナーシップを持たせるうえで、ファシリテーターの役割が重要であるとして、地方政府の普及員から広くファシリテーターを選出・養成した。
ファシリテーターは住民による問題の明確化を促すため､話し合い（ワークショップ）を持ってもらうが、住民から本音を聞けるように、５泊６日で村に泊まり込む。教育水準の低い住民にあっては、問題を分っていても、それを言語化して説明することが苦手な場合もある。このため、じっくり聞き出すことが必要となり、時間が掛かる。識字率の低い住民の場合、話し合いの議事録が作れないので、地面に図や絵を描いて記録し、後で紙に書き写す方法をとる。また、伝統的に男性年長者の前では意見を言えない女性のために、コミュニティ全体の会合とは別に、女性だけの会合を設定し、女性の意見を引き出す配慮を行った。
開発活動方針の策定に当たっては、ファシリテーターは住民のオーナーシップ醸成のため、安易にアプローチを示さず、住民自身に考えてもらうよう促した｡ドナーの側からアプローチが示されると「言われた通りにすれば、何か支援が得られるかもしれない」という、住民の依存意識を高めてしまい、オーナーシップ醸成の障害となる。そうした事態を回避し、当該住民自身に活動のイメージが浮かぶように、すでに取り組みを始めている先行（せんこう）村を訪問し、成功例を見せることで活動への自信を持ってもらった。
住民組織の立ち上げにおいても、ファシリテーターは組織の雛形（ひながた）を示さず、組織の在り方を話し合ってもらった。これは住民が「雛形の通りにすれば、早く援助をもらえる」と考えることで、形だけの組織化になってしまい、オーナーシップが不足し､その後の組織の運営や問題の対処が不適切となってしまうのを防ぐためである。
住民組織の役員の選任をみると、コミュニティには長老会によるリーダーの任命という伝統的な人事制度が存在していて、プロジェクトにおいてもそれに基づいて役員が任命されていた。このため、外部者は住民のオーナーシップ形成を阻害しないよう、村内の人事への介入を控え、あくまで望ましい役員像を示すという一般的助言に留めた。また、選ばれた役員に対し識字、計算、リーダーとしての業務・心構えといった研修を実施し、基礎能力の向上を図った。資質の高い役員が配置されれば、事業が半分成功したのも同然であった。
実際の事業実施に当たっては、オーナーシップ醸成のために、住民が負担できる経費、労働力、資機材は提供してもらうという原則で臨み、外部者は村では調達・供出できないもののみを、支援するよう心がけた。また、マイクロクレジットを設立し、事業運転資金を確保する仕組みを作った。
また、住民向け研修の講師は当初は外部の専門家（NGO・現地コンサルタント）であったが、後には先行村の住民を講師に採用した｡これによって、人件費を大幅に削減できただけでなく、住民のメンタリティや行動様式を理解したうえで授業を行うことができ、より大きな研修効果を上げることができた。さらに、講師経験者自身が「自分の勉強になった」と自分自身の成長の機会と捉えていた。
また、この案件では女性の労働を軽減させるために、ボーリング井戸や道路の整備、改良かまど、ミレット製粉所の設置等の事業、さらに女性の収入を増加させるために、石けん製造等の事業が実施された。
プロジェクトで開発されたこれらのパイロット事業は、周辺の村落にも普及し、独自に事業を開始した村落もあった。こうした成果が評価され、この案件は2005年国際砂漠化対処条約第７回締約国会議において、優良事例として世界に紹介された（清水2008） 。
４．コミュニティ参加型事業の課題
このように、成功すれば大きな成果を上げられるコミュニティ参加型事業であるが、実施においては課題も多い。１つめは、「住民はどの程度主体的に事業に参加しているのか」ということである。真崎（2012）によれば、参加の形態には、(1)外部で考えられた活動に住民が労働を提供する、というもっとも低いレベルの参加がある。少し先には、(2)外部者ができ合いの案件を進めて良いかどうか、住民に相談する、というレベルの参加がある。さらに先には、(3)住民主導で活動を計画、実施するという高いレベルがある。従来は「参加型事業」と称しながらも、(1)および(2)のレベルの案件が多かった。この場合、住民は「援助団体に任せておけば、何か考えてくれるし、物事を進めてくれる」と考えがちで、外部者への依存意識を高めてしまい、オーナーシップを高める好機を、当初から失ってしまうことになる。くわえて、住民同士が協力して自らの生活改善を行うという機会を逸することにもなる。住民参加型事業においては、支援する側は「自分たちが住民の行う活動に、どのようなスタンスで関与すべきか」、と発想の転換を図る必要がある（真崎2012）。
２つめは、「望ましいファシリテーターがリクルートできるか」ということである。ファシリテーターの能力と人柄は、プロジェクトの成否に直結する。真崎（2012）によれば、ファシリテーターの役割は、PRAやPLA等のワークショップの司会役を担い、住民が主体的に計画を策定することを側面から支援することである。必要であれば助言は行うが、主導権は握らない 。ファシリテーターは、住民には計画策定・実施の潜在能力が、本来的に備わっているということを信じることが、まず必要である。しかし、住民は公の場での話し合いに慣れていなかったり、教育を受けていなかったりするために、状況が分っていても、言葉にしてうまく表現できない場合がある。したがって、ファシリテーターには焦らず、リラックスした態度で住民が言いたいことを、じっくり聞き出すことが求められる。仮に住民側が不適切なプランを出してきたとしても、それを頭ごなしに否定したり、自分たちの考えを押しつけたりするのではなく、話し合いを重ねて根気強く合意形成を進めていく必要がある 。
逆にファシリテーターが参加を仕切ってしまい、自分たちが主導で活動を進めてしまうことは住民のやる気と自主性を低めてしまう問題がある。コミュニティ参加型事業には事業を通じて住民間の結束を強めるという目的もある。このため、立場や利害の違いがあれば、じっくりと話し合って解決していき、そのうえで住民主導で活動案を作っていくという、プロセス自体が大切である。ファシリテーターの役割はあくまでもそのプロセスを支援することにある 。
一方で住民に任せきりにすると地元有力者が議論を独占して、他の人が意見を出せなくなってしまう。これでは結果として強者がプロジェクトの便益の多くを手中にして、コミュニティ内において格差を拡大させる恐れがある。このため、ファシリテーターは話し合いの展開をよく観察し、住民の間で対立が起こっていたり、議論に参加できない人がいれば、状況に応じて介入し軌道修正を行う必要がある。参加の過程で排除されがちな人々への配慮が不可欠であり、全体の会合では発言しにくい女性や貧困層については彼らだけの会合を別に設けるなどして、そうした人々も事業に参加できる工夫をする必要がある（真崎2012）。
３つめは、「少なからぬ時間を要する」ということである。上記のとおり、住民と外部者の信頼関係の構築が必要であるが、これは短時間のうちになしうることではない。しかし、このプロセスが不十分であれば、住民側は建前しか言わず、本音を聞き出すことができない。
４つめは、「住民参加型事業はその実施に必要な期間も展開も、なかなか支援者の見込み通りにはゆかない」ということである。このため、事前の詳細な計画策定は難しい。たとえば、先のマリの場合は５泊６日で村に泊まり込み、ワークショップを実施するという方式であるが、もし６日間でワークショップが完了しない場合どうするのか。ファシリテーターが無理に終わらせようとして、答えを出してしまうと、住民はファシリテーターへの依存を強めてしまう。忍耐強く「待つ」ことが必要だが、プロジェクトは元々いわゆる青写真型で計画されていて、計画変更の自由度が少なく、プロジェクトの期間も予め決められている。現地のコミュニティレベルと日本のプロジェクト本部との間で、調整が必要になってくる。
５つめは、「住民間の調整が必要である」ということである。コミュニティの住民は同質ではなく、その社会的条件（貧富、ジェンダー、民族、宗教等）によって多様である。コミュニティの中に政治的な派閥が存在する場合もある。「住民」と一括りにしてしまうことによって、社会的弱者の声が聞けない恐れもある。また派閥に影響され、話し合いへの参加者に偏りが生じる場合もある（真崎2012）。これを防ぐためには、対象コミュニティにおいて社会分析を事前に行い、どのような種類の住民（サブ集団）が存在しているのかを把握しておき、弱い立場の住民がプロジェクトから排除されないよう、配慮する必要がある。
ワークショップにおいては、各サブ集団の意向やニーズを確認しておくことが必要である。たとえば、社会的弱者である女性の農業労働者は多忙で、そもそもワークショップには出てこれない｡仮に出てきても、発言できない。ワークショップで主に発言するのは男性の有力者である地主、村長、政府職員等である。民主的な会合であるはずのワークショップで、まんべんなく意見を出すことができたか、否か、十分にチェックすることが重要である。さらに、意見を出しても有力者から「重要でない」「彼らにはできない」等の理由によって、その意見が否定される恐れもある。その結果、コミュニティの開発事業として、男性有力者の要望（例：道路、マーケット施設等）が優先され、女性をはじめとする弱者の要望（例：井戸、水道の設置等）は後回しにされてしまうこともある。
しかし、マリの事例でも指摘したように、現地の人間関係への介入は難しい。マリの場合では現地の人事への介入はすべきでない、という方針を明確にしている。一方、真崎（2012）が紹介しているPRA/PLAの事例では、貧困層の女性たちの意向を取り入れることに反対する男性有力者と根気強く話し合い、村での１週間の滞在期間の間に説得に成功したという。だが、もしも滞在期間中に時間切れとなった場合はどうするのか。計画策定のワークショップ中に間に合わなければ、実際のプロジェクト事業を実施する過程で、少しずつ軌道修正を図っていくといった辛抱強い対話が必要となるだろう。こうした住民間の意見の対立の調整は難しい。支援する側は住民の主体性を尊重しつつ、その時の状況を見ながら、あるべき方針（公平性の確保、弱者への配慮等）を示し、話し合いを続けていくしかないだろう。
６つめは、「貧困層の女性の参加は容易ではない」ということである。貧困層の女性は教育を受けていないため、プロジェクトを実施するうえで必要な技能・知識（識字力、計算力等）は不十分であり、実施能力は低いと考えられる。また、多忙のために収入創出に取り組む時間もない（真崎2012）という、女性の個人的制約が参加を妨げる。さらに、貧困層の女性には、夫や家長から参加を反対されたり、ワークショップで意見を出しても有力者から反対されたりするなど、社会的制約も存在している。こうした社会的制約を押し切って事業に参加することによって、かえって貧困層の女性がコミュニティ内で孤立したり、批判されたりする場合もある。このため、貧困削減を目指す案件であっても、彼らの参加は難しく、また参加できたとしても成果が出てくるまでには時間を要する（真崎2012）。
７つめは、「外部者の存在は、プロジェクトの適切な進行において重要である」ということである。たとえば階層社会においては、大地主が優先的に取水し、小農や小作農はそれを容認せざるを得ないといったことが起こりうる。しかし、外部者がいるために、有力者もあまり勝手なことを堂々とはできなくなってくる。外部者のファシリテーターは、コミュニティ内において公平性と中立性を保つための監視者の役割を果たすといえる。
８つめは、「相手国政府の姿勢は、必ずしも参加型事業に対して協力的とは限らない」ということである。その理由は、農村の住民は教育を受けていないため、能力がない、できないと、政府関係者が決めつけていたり、あるいは、民主的でない政府にあっては、そもそも住民が何か自分たちの意見を出したり、集団で活動を行ったりすること自体を、反政府的な動きであると見なす場合があるからである。
近年、多くのドナーが住民参加型事業を推奨するために「アリバイ」として参加型ワークショップを実施するが、実際には発言者が有力者に偏り、反対意見が出てこないという場合もある。こうした政府との対話も重要である。すなわち、参加型事業を推進する際には、コミュニティレベルでの取り組みだけでなく、中央・地方政府レベルにおいて、住民参加型事業の意義を説き、成功事例のモデルを他の地域に普及していくことを促すような支援も必要になる。JICAが従来から途上国政府の各省に配属している分野別の政策アドバイザー型専門家は、その役割を担うことが期待できるだろう。
５．新大綱におけるコミュニティ参加型事業
貧困削減の重要な手段であるコミュニティ参加型事業は、ときには先方の住民や政府との辛抱強い対話を必要とするものであって、支援を行ったことによって予測していなかった事態が発生する可能性も排除できず、従来からドナーが取ってきた青写真的な計画手法にはなじみにくいという特徴を持っている。
また、新大綱ではＯＤＡの戦略性、効率性を重視し、経済成長を推し進め、日本の国益を確保していくことを前面に打ち出しているために、今後は貧困削減の重要性が相対的に低下していくのではないかという危惧もある。それによって、コミュニティ参加型事業の案件数も、期待されるほど伸びていかないかもしれない。しかし、短期的な経済的利益という日本の国益とは直結しないものの、開発問題において貧困削減は依然として重要な課題であり、人道的・道義的考慮という国際公益（国際貢献）を果たしていくことは、これからも日本の責務として続けていかなければならない。またマリの成功事例が示すように、日本にはコミュニティ参加型事業を実施する能力も、すでに十分に備わっていると考えられる。