〜開発協力〜持続可能な開発目標（SDGs）の
動向
１．はじめに
2015年は開発協力に関して、さまざまな意味での大きな節目の年である。2000年に採択された国連ミレニアム宣言を基に、８つの目標を掲げて策定されたミレニアム開発目標（MDGs：Millennium Development Goals）の目標達成年次であり、その事実上の後継開発目標として、９月の国連総会で新たに、2030年を目標年次としてSDGsが採択される年である。
また、日本にとっては昨年の2014年が、第二次世界大戦後のアジア諸国への賠償という位置付けも兼ねて、政府開発援助（ODA）の拠出を1954年に始めてから60年目にあたり、前回の改訂から11年を経過したODA大綱の見直しを開始した。そしてこれを受けて、2015年に新たに開発協力大綱が閣議決定され、政策転換が図られることとなった。
しかもこの15年間に、開発協力をめぐる国際社会の状況は大きく変化してきた。一つはOECDーDAC（開発援助委員会）体制に基づく先進国から開発途上国への援助という固定概念と秩序が、中国やインドあるいは湾岸産油国などの先進国以外の援助国、いわゆる新興ドナーの台頭によって、崩れ去りつつあることである。そしてもう一つは、急増した開発途上国への民間投資が、今や世界全体のODAの約2.5倍に達している事実である。さらには、国家間および一国内での国民間の経済的格差の拡大、「欧州経済危機」や「アラブの春」など統治の不安定性の増大、グローバル化の進展によるテロや感染症や災害などの越境的な拡大、G20の存在感の増大に見られる新興国の急速な台頭と先進国の相対的な国力・影響力の低下があげられよう。
こうした国際社会の変化は、世界の水をめぐる議論の進展にも、大きな影響を及ぼしている。今世紀初頭における世界の水議論のテーマのいくつかは、現在も継続して議論されているが、主要なテーマは開発途上国を巻き込んだ新たなイシューに議論の軸足が移され、先進国の伝統的水セクターが中心であったアクターも、開発途上国や新たな分野を巻き込んで広がりを見せている。
2015年４月には、東アジアでは2003年の京都・滋賀・大阪以来12年ぶりとなる、第７回世界水フォーラム（WWF７：The ７th World Water Forum）が韓国の大邱（テグ）市および慶尚北道（キョンサンブクト）で開催される。さまざまな意味で節目となるこの機会に、世界の水議論、開発協力とSDGsの動向、並びにこれらの関係について考え整理したい。
２．世界水会議（WWC：World Water Council）とは
WWCは、フランスのマルセイユ市に本部を置き、水に関する政策提言を行う国際NGOで、世界水フォーラム（WWF）を３年毎に１回主催している。日本政府はWWFに積極的に関与し、WWF３を開催し、そこでは皇太子殿下による基調講演が行われた。WWCの理事は36名（うち１名はマルセイユ市の固定枠）で、３年に１回開催される総会において35名の理事選挙が行われる。このうち、農業・灌漑（かんがい）セクター出身の理事は、今期（2012-15）については国際かんがい排水委員会（ICID：International Commission on Irrigation and Drainage）のナイリジ会長とICID日本国内委員会の筆者の２名のみである。昨期（2009-12）については農業・灌漑セクターからはFAOが唯一の理事を出していたが、今期は残念ながら落選した。WWCにおける農業・灌漑分野の発言力は、かなり限定的であると言わざるを得ない。日本からは筆者の他に、国土交通省系のNPOである日本水フォーラムと総合建設コンサルタントの株式会社建設技術研究所出身の２名が理事を務めている。
1996年にWWCが設立された背景には、国際的な場での水問題の研究や議論が盛んになる一方で、水管理に関与する数多くの政府や地方自治体、国際機関、NGO、民間企業、市民団体などがバラバラに存在し、活動していて、関係者を繋ぐネットワーク並びに共に知恵を出し合う議論の場が必要であったという事情がある。これらを提供し水に関する活動を充実させ、革新的なアイデアで新たな相乗効果を生み出すことを期して水の専門家、専門機関などが自主的に集い、マルチ・ステイクホルダーによる国際的なプラットフォームとしてWWCが設立された。
そのミッションは、水に関する問題意識を広く啓蒙し、政治家や官僚などのレベルから一般市民までを巻き込んで水問題への取り組みを促し、政策に反映させ、地球全体の生命への利益をもたらす水の効率的な利用、保全、開発、計画、管理を、これらの全ての次元にわたり環境に配慮した、高い持続可能性を基本に据えて推し進めることである。そして全ての水コミュニティにまたがる、水資源と水利サービスの管理に関する共通の戦略ヴィジョンへの到達を目標として、関係者のイニシアチブや行動の触媒としての機能も果たし、その成果をWWCの最大の産物であるWWFに収斂（しゅうれん）させ、世界の水政策への影響力を発揮することである。
このため、WWCはネットワークの開放性と透明性の確保に努め、民主的な運営原則の下、品格と見識のある議論を誰もが交わし、傾聴できる参加型のプラットフォームを提供して、新たなアイデアや概念を取り込んだ水政策に関する戦略を策定する。WWCは特定のセクターやメンバーの固有の関心事項よりもむしろ、政策に関連した事項や分野を横断するクロス・カッティング・イシューに関心を払い、水問題における政策的な意味合いを明らかにすることによって、各メンバーに協力する。その一方で、国際的なアジェンダのなかで繰り広げられる、さまざまな水議論の機会に、WWCの各メンバーや理事が積極的な貢献を行うことも、WWCの活動を支えるものとして期待されている。
３年に１回開催されるWWFは、その開催規模の大きさと、大臣会合やハイレベル会合による宣言文書の取りまとめにより、国際社会の水議論の方向付けに大きな影響力を与えている。1997年のモロッコ（マラケシュ）以来、オランダ（ハーグ）、日本、メキシコ（メキシコシティ）、トルコ（イスタンブール）、フランス（マルセイユ）で開催され、今年の韓国の３年後の2018年はブラジルの首都ブラジリアでの開催が予定されている。WWFの大きな特徴は、テーマ別プロセスとしてマルチ・ステイクホルダーがテーマ毎（WWF７では16テーマ）にクロス・カッティング・イシューなどの議論を行い成果の取りまとめを行うと同時に、政治プロセスとして関心のある各国から閣僚級が参集して議論しハイレベルでの取りまとめを行うことにある。
その宣言文書には拘束力は無いが、各国の政策や国連など国際社会での議論の方向性への影響力の発揮が期待される。さらに、地域特有の問題を議論する地域プロセスや、科学・技術に特化した議論を取りまとめる科学・技術プロセスも並行して取り組まれ、各国、国際機関や民間企業が出展するパビリオン展示による情報発信力も大きな特徴となっている。財政面では、開催国から支払われるWWFのライセンシング・フィーは、会員からの年会費収入と並び、WWCの大きな収入源である。また、事務局が立地するマルセイユ市からも一定の財政援助がある。
WWCの会員数は、2014年６月現在で313、その内訳は国際機関12、政府関係機関70、民間企業等111、市民団体・水利用者団体等41、専門機関・学術団体等79である。地域別にはアジアの会員がもっとも多く128、ヨーロッパ88、南北アメリカ53、アフリカ19、その他・分類不能25となっている。
３．WWC、世界水週間（WWW：World Water Week）などでの水議論の動向
（１）今世紀における世界の水議論の変遷
振り返ると、今世紀初頭における世界の水議論は、国家間、セクター間での限りある水資源の争奪が主たるテーマであった。このため、水資源の過剰利用による各地の悲劇、そうしたなかで水ストレスの概念や水生産性の議論、さらには水資源の利用効率の向上に着目して水を経済財として捉えたウォーター・プライシング（水の価格づけ）やフルコスト・リカバリーなどの議論、さまざまな節水技術、物言わぬ環境や生態系の維持保全に必要な水に着目した統合的水資源管理（IWRM）やブルー・ウォーター、グリーン・ウォーターなどの議論、農産物などの貿易と絡めたヴァーチャル・ウォーター（仮想水）やウォーター・フットプリントの議論などが活発に交わされた。その主たるアクターは、農業用水、工業用水、都市用水などの水利用セクター、都市の上下水道の管理を業務とする民間企業、国際的な環境保護団体、そしてこれらに関係する学者や技術者や市民団体であり、主として先進国の関係者によって議論が動かされていた。
これらの議論のいくつかは、当時ほどの熱気は失せたものの現在も継続している。しかし最近は議論の軸足を新たなイシューに移し、開発途上国における水に対する権利、サニテーション（し尿処理衛生）、水災害と防災、水質保全と廃水（ウェイスト・ウォーター）の再利用、ポスト2015開発アジェンダ・持続可能な開発目標（SDGs）と水、国境をまたぐ越境水管理、水と伝統文化・教育、都市の発展と水、グリーン成長・産業と水、水・食料・エネルギーのネクサス（相互関連）、気候変動への適応と水、ウォーター・バリューイング（水の価値づけ）、水のガバナンスと投資・資金調達、などが盛んに議論されている。
アクターの顔ぶれも、従来の伝統的なグループに加え、サニテーションや水災害と防災、電力業界、企業活動に大量の水を使用する民間企業、よりローカルな環境保護団体、そしてこれらに関係する水資源分野以外も含む学者や技術者や市民団体に広がり、アジア・アフリカ・ラテンアメリカなど、先進国以外からのアクターが目立って増加している。
（２）農業・灌漑セクターから見た近年の注目すべき水議論
WWCの理事会やWWF、あるいはストックホルムで毎年開催されるWWWは水に関するマルチ・ステイクホルダーによる議論の場である。各セクターはここぞとばかりに存在感を示し、イニシアチブを発揮しようと、上述のようなクロス・カッティング・イシューに積極的に関わり、あるいは新たなイシューを考案し、議論の土俵づくりに余念が無い。その際には時流を巧みに捉え、他のセクターと相乗りで、新たなイシューを構築することも有力な手法となる。
たとえば電力業界は水力発電を通じて水資源と関わっていたが、水議論にはそれほど熱心ではなかった。しかし、バイオ燃料消費の急速な拡大により燃料原料作物と食料との競合が問題として浮上し、穀物価格の高騰という形で問題点が表面化して、水・食料・エネルギーのネクサスという新たなイシューが立ち上がると、積極的に議論に参加するようになった。明らかに、水力発電単独のイシューよりも、問題は複雑化し重要度が増して、多くの人々の関心を引きつけるテーマとなったからである。
あるいは、そのセクターのマルチプルな重要性を訴える手法も多用されている。たとえば、世界で数多くの子供が下痢などにより命を落としており、安全な水の供給に寄与し、衛生的な環境を提供するサニテーションの需要は大きい。しかしこれに加え、サニテーションの普及により排泄物を作物の肥料として利用する効率性が高められるほか、バイオガスも燃料として利用可能となる。そうなると健康、栄養、農村開発との関連が出てくる。サニテーションは現在、元気の良いセクターのひとつであるが、農業・灌漑セクターからも積極的に参画してクロス・セクトリアルな議論を提示していくべきであろう。
また、民間企業を中心に経済界が着目し主導しているウォーター・バリューイングの議論も興味深い。これは、より長期にわたる安定したビジネス展開の基盤を固めるうえで、この問題に率先して取り組むことによって、河川水の取水ライセンスの維持や地下水の取水規制の回避、商品の付加価値の増大、消費者による企業評価・選好度の向上（CSR）効果などを意図しているものと思われる。
しかし、ウォーター・バリューイングの目的は、市場メカニズムでは評価されない水資源の真の価値を計測し、水の供給者と需要者との間で取引される価格とは別に、その価値を関係者が認識したうえで、市場メカニズムにはよらず、政府の仲介や自主的な取り組みによって、需要者間の適切な水資源の配分を行うことである。さらに、水関連インフラ投資への動機付けを行う、あるいはより持続可能で渇水などの極端事象へのレジリエンスを高めた水資源管理のシステム構築に役立てようとするもので、市場メカニズムによる限界を克服しようとするものである。これはとりもなおさず、農業用水の多面的機能の評価と同じコンセプトを、あらゆる水利用を含む水資源全体に拡張するものといえる。農業・灌漑セクターからも、この議論への積極的な貢献と、新たなパートナーシップの構築が期待できよう。
（３）農業・灌漑セクターの声を水議論に反映させるには
こうした個々の議論と同時に、よりユニバーサルな水議論も動いている。たとえば2012年12月にカタールのドーハで開催されたCOP-18では潘基文（パン ギムン）国連事務総長らを前に、WWCのブラガ会長が「水の安全保障条約」の必要性などを訴えた。あるいは2013年10月には、WWCはハンガリーのブダペストで水サミットを共催し、潘国連事務総長らを迎えて、SDGsのゴールの一つに水とサニテーションを取り上げるよう積極的な働きかけを行った。
我々としては、これらの議論が表に出て行く前の仕込みの段階で、食料生産のための水の重要性を折りに付けインプットしていくことが重要である。そのためには、世界の水議論の場、とくに毎年恒例のWWWや重要な節目にWWCが国連機関などと共催する水会議に、農業・灌漑分野の研究者や技術者など関係者が積極的に参加し、情報をインプット・交換して、Win - Winの関係を目指したネットワークを構築していくことがますます重要となっている。
あるいは農業・灌漑セクターの声を効果的に届ける方策として、セクショナリズムに陥ることなく、WWCをはじめとする水関係者のコミュニティ全体の発展に対する建設的な意見やアイデアを惜しみなく提供し、積極的な貢献とイニシアチブを発揮して信頼感を勝ち取ることが、発言力を得るために重要である。その一環として筆者は現在、ICIDを通じてWWC理事会に「世界水遺産（World Water Heritage Systems）」プログラムの立ち上げを提案している。これはたとえば日本の土地改良区など、幾世代にもわたって賢く健全な水管理を行ってきた団体そのものを、無形の世界遺産としてWWCが登録する制度である。利水だけでなく、排水、洪水防御、ナビゲーション（河川水路等内水面）など全ての水セクターが対象となる。WWF７の機会に本構想をWWCから公表し、ユネスコや国連食糧農業機関（FAO）などとも協力して、年内には制度の発足を図りたいと考えている。
４．開発協力とSDGsの動向
開発協力の世界で今、関係者の頭から離れない問題のひとつは、援助国としての中国の台頭であろう。20世紀後半から2000年代の半ばまで年間数億〜10億ドル程度で推移していた中国の援助額は、2005年以降加速度的に急増し、グラント（贈与）や無利子借款の額に中国輸銀による優遇借款供与額を加えると、2012年には120億ドルに達したとされている。これは、同年の日本の二国間ODA（支出総額ベース）の145億ドルに匹敵する水準であり、今年度はすでに逆転している可能性がある。
筆者は、近年、サブサハラ・アフリカ９か国を訪問しているが、とくにアフリカにおける援助国としての中国のプレゼンスは想像以上に大きい。それは、援助の額もさることながら、ローンのスキームを駆使して、大規模インフラ開発に必要な資金、技術と労働力をフルセットで提供する手法で、事業コストが安く、採択が迅速で、柔軟性が高い、良きにつけ悪しきにつけ使い勝手の良い援助という特徴があるからである。
これは、グラントによる資金と技術の供与を主体とする欧米のドナー国では、伝統的に推奨されてこなかった手法であり、さまざまな批判の声は聞こえるものの、固定概念を逆手にとり、援助の需給ギャップを埋めてアフリカ諸国の開発に貢献している点は評価せざるを得ない。中国は恐らく、日本からの長年にわたる援助をテコにした自国の経済発展の経験から、この手法のベースを学んだのであろう。このことは、MDGsの達成と深い関わりがある。
たとえば、2015年の貧困人口比率を1990年の値の半分以下にするという、MDGsの最初のターゲットでは、国連の“The Millennium Development Goals Report 2014”によると、世界全体で1990年の36％が2010年には18％と、目標年次より５年早く達成している。これは他でもなく、巨大な貧困人口を抱えていた中国での大幅な貧困削減が、全体の数値の引き下げに大きく貢献したからである。開発途上地域全体では1990年の47％が2010年には22％と半減以下になっているが、中国を除いた開発途上地域では同41％が同26％と半減を達成していない。とくにサブサハラ・アフリカでは、同56％が同48％と微減に留まっている。
中国の経済発展の成功を支えた要素は多岐にわたるが、これを日本からの援助をテコにした経済発展モデルとして描くと、1970年代から90年代にかけての「石炭資源開発・プラントへの輸銀開発投資→道路・港湾など輸送インフラへのプロジェクト円借款投資→石炭輸出で得た外貨や商業借款による発電・製鉄などへの投資→民間主体のさまざまな製造業への投資→輸出で得た外貨によるローン返済」というモデルになろう。この発展の過程の最終段階で、中国は製造業という、もっとも雇用力のある産業の育成に成功し、90年代以降、現在に至る各種製造業の発展が貧困人口を大幅に減少させた。中国は自らの経済発展の経験から学んだモデルを、アフリカ諸国などに売り込む援助国へと変貌を遂げたのである。
一方、MDGsの事実上の後継目標となるSDGsは、2012年の国連持続可能な開発会議（リオ+20）で提唱され、その成果文書“The Future We Want”に、その策定を目指すことが盛り込まれた。その後、2013 年９ 月の第68回国連総会においてMDGs特別イベントの文書が採択され、普遍的で全ての国に適用可能な一つの枠組みと一連の目標を策定することが定められ、SDGsはポスト2015開発アジェンダに合流することとなり、オープン・ワーキング・グループ（OWG）で具体的な目標とターゲット案が議論されることとなった。
OWGは2014年７月に17の目標（ゴール）と169のターゲットからなるSDGsの案を公表した。この中の「目標６：全ての人に対する水と公衆衛生の効用と持続可能な管理の確保（Ensure availability and sustainable management of water and sanitation for all）」において、水へのアクセスと持続可能な管理が目標として明示され、この目標の下に８つのターゲットが掲げられている。同案は、同年９月の国連総会での議論を経た後、同年12月に持続可能な開発に関する国連事務総長統合報告書が加えられて、現在も交渉が続けられている。
基本的に開発途上国だけを対象としたMDGsとは異なり、SDGsは全ての国と地域が対象であり、それ故に世界の工場となった中国の貿易を通じた世界市場への影響力、援助を通じたアフリカ諸国の社会経済開発への影響力、そして巨大な人口を抱える中国自身の経済成長によるSDGsのターゲット達成への影響力は極めて大きなものがあるといわざるを得ない。一方で、今後の中国はどの先進国よりも急速に、社会の少子高齢化が進むとの予測もある。世界の水議論においても、今後は中国の動向により多くの注意を向ける必要があろう。
５．おわりに
欧米がリードしていた世界の水議論の場は、アジア（韓国、トルコ、中国など）、アフリカ、ラテンアメリカ（メキシコ、ブラジルなど）からの声が日に日に増し、水問題に関心を寄せる分野も広がりを見せている。日本は今後これらの国々と各分野、各階層でのネットワークを幾重にも構築し、欧米圏と非欧米圏の結節点として、バランスある議論と政策の実現に貢献していくことで、国際社会からの信頼を積み重ね、プレゼンスを高めていくべきであろう。未来のある若い世代の奮起に期待したい。