「開発志向国家」の構築に向けて
農業協力アプローチ─
はじめに──援助の原点から考える第5回アフリカ開発会議
本年6月、第5回アフリカ開発会議（TICAD V）は「横浜宣言2013」＊１「横浜行動計画＊２2013-2017」を採択して閉幕した。TICAD Vは表面的には成功であったようにみえるが、多くのことが日本社会に共有されずに終わったように思われる。この稿では、そのことを踏まえて、2つの文書を中心とするTICAD Vでの議論を参照しつつ、グローバル・イシューとしてのアフリカの農業開発政策とそれに対する支援の課題について論じてみたい。
第1回からの20年のなかで、今回のTICADは日本国内の注目を最も集めたといってよい。そのこと自体は喜ばしいが、マスコミをはじめとする日本での議論の多くが、アフリカ経済の好転と将来性がどのように日本企業の利益になるか、どのようにしたら先行する中国にビジネスや援助で追い付けるのかといった、「わが国」本位の話に傾きがちであった。そして、「アフリカ開発の前に立ちはだかる困難は何か」、「それに対して、どのように立ち向かったらよいのか」という、本来論ずるべき点は深く顧みられることはなかった。
TICAD Vそのものの会議やサイドイベントでは、アフリカの直面する問題が専門的見地から議論され、食料安全保障への脅威、達成困難な貧困削減目標、環境の脆弱性、主として海外からの資金による大規模投資がもたらす農民の耕作権や生活権の侵害などの重要な論点が取り上げられた。ビジネスに関する議論でも、日本の経済界の代表から、企業活動への制度的障害の除去に向けたアフリカ各国政府の努力の必要性（したがって現時点での対応の不十分さ）や、アフリカにおける中国企業と日本企業との連携がもたらすメリットが率直に指摘された。そうした実のある議論を、一般国民に知らしめようとする努力は十分になされたとは言い難い。
アフリカにまとわりつく「沈滞した暗黒大陸」というイメージを拭い去り、経済成長率の上昇、将来の市場ポテンシャル、膨大な資源採取の可能性といった明るい側面を世間に知らしめるのは意義あることに違いない。「躍動するアフリカと手を携えて」という「横浜宣言2013」のテーマに、そうした関係者の意図がよく表れている。だが、アフリカを成長や変化を見ずに語るのがまちがいであるのと同じくらい、現にある困難や課題に目をつぶるのもまちがいである。
一部の大新聞は、アフリカはもはや貧困の大陸ではなく、開発の時代は終わったと主張していたが、きちんとした取材を踏まえているのか、猛省を促したい。その主張のとおりであれば、わざわざアフリカ開発会議を催し、支援を論じる必要はない。援助の原点は、あくまで相手の国の開発に役立つことである。日本の企業の利益を図るのも、その原点に忠実であってはじめて許されるはずである。まずは、アフリカの開発における課題が何であるかが、議論されなければならない。
１．課題をどう捉えるべきか─アフリカにおける「開発なき成長」
あえて、アフリカの経済成長は、あるべき開発を伴っているのだろうかと問うてみよう。「開発なき成長」という言葉があるが、これはある国が、外国資本が開発した資源の輸出などによって労せずに経済成長し、その成果が一部の富裕層に集中し、大多数の人々には教育も保健医療も供与されず、国内の金融システムや資源部門以外の産業は発展せず、広範な貧困が放置されている状況を指す。かつて中東産油国が、その例として挙げられることが多かった。
近年のアフリカの特徴は、かつての中東と似て資源輸出国が次々と出現していることである。最貧国だった赤道ギニアは、沖合で採取される石油の恩恵で過去20年間に世界最高の成長を遂げ、現在ではアフリカ第3位の石油輸出国となり、2万ドルを超える平均国民所得を誇るようになった。が、そのかたわらで人間開発や農村開発は置き去りにされている。
国連開発計画（UNDP）によれば、赤道ギニアは平均所得水準の順位と人間開発の順位のギャップが、世界でもっとも大きな国である。先進国並みの平均国民所得がありながら、出生時平均余命は約51歳、国民の平均教育年数は5.4年にとどまっている。また、独立後の政治行政の深刻な混乱や石油輸出の爆発的拡大の副作用によって、農産物の生産と輸出は深刻な不振に陥った。「開発なき成長」の典型的な例であろう。
赤道ギニアは極端な事例かもしれないが、指標のあるアフリカ52か国のうち32か国で、この国と同じように所得水準と人間開発とのギャップがみられる。傾向として、資源国ほどそのギャップが大きい。他方で、アフリカ諸国の農業を見わたすと、付加価値の高い園芸作物生産の拡大やその他の商業的生産の成長がみられるものの、肝心の食料生産は全体として低迷を続けている。とくに、東アフリカや中部アフリカの小規模農民による穀物生産の停滞は深刻である。そして、アフリカでは食料生産の低迷が一因となって、栄養不足人口比率は24.5％（2011年）と世界でもっとも高い。TICAD Vで決議された横浜行動計画でも触れられているとおり、アフリカでは未だに人々の食料の安全保障が危機にさらされているのである。
農業以外の産業に関しては、携帯電話が急速に普及するなどダイナミックな変化も生じつつあるが、そうした成長産業のすそ野は狭く、盛り上がる消費の多くは国内生産ではなく、輸入によってまかなわれている。何よりも農業とともに長期の開発を担うべき製造業は、インフォーマルな事業者を除けば、輸入品の洪水によって国内市場でのシェアを失いつつある。
つまり、近年のアフリカ経済は、多かれ少なかれ赤道ギニア的特徴、言い換えれば、「開発なき成長」という症状をかかえながら展開してきたのである。そのことは、国富を再配分して教育や保健医療の拡充を図り、産業を発展させて国民生活を向上させるための公共政策が弱体であることを意味している。
その公共政策の弱体さは、とりわけ農村地域と農業分野で深刻であり、農業技術や農村道路・小規模灌漑などのインフラの未整備となって現れ、経済的貧困と不平等が日々再生産される原因になっている。「横浜行動計画2013-2017」は、アフリカにおける「開発志向国家（Developmental States）」の構築を掲げ、公共サービスへの平等なアクセスを訴えている。行間を読むならば、それはアフリカに「開発なき成長」の症状があることを裏書きしているといえるだろう。
こうしたアフリカにおける「開発なき成長」は、決してアフリカにとってだけの問題ではない。国連経済社会局の予測によれば、アフリカは2060年に最大の人口を有する地域になる。同年に世界の人口は100億人を超え、アフリカ大陸の人口は25億人前後と現在の約2.5倍に膨張すると予測されている。TICAD Vの際にも、この急速な人口増加が日本企業のビジネスチャンスを広げるものとして語られた。そのこと自体は決して的外れではない。
一方で、人口の急増は人々を養うためのコストの膨張をも意味している。それは依然として多くの栄養不足人口をかかえるアフリカにとって、重大な含意をもっているだろう。食料自給力の強化だけではなく、競争力ある輸出産業を育てることによって、輸入食料の購買力を強めることも、人々を養う手段のひとつであろう。
しかし、新興国の消費拡大や油脂作物への世界的な需要増などの構造的要因により、国際食料市場は逼迫の度合いを強めてきた。アフリカの食料輸入拡大は、世界および日本に大きな影響を及ぼしていくことになりかねない。何より、小規模なアフリカ農民の貧困の一因は食料生産力の低迷にあり、その低迷を打開し、アフリカが自らを養う力をつけていくことが欠かせない。そのために鍵となるのは、アフリカの小規模農民の能力を強化するための公共政策であり、それを実現する「開発志向国家」の構築である。
２．「開発志向国家」の構築と農業開発政策
しかし、アフリカにおける公共サービスの執行能力の弱さは、この地域の社会と歴史の在り方に由来する根深い問題であり、「開発志向国家」構築の実現は簡単ではない。アフリカの大半の土地では自然条件は苛酷であり、人口密度は長期にわたり低いままにとどまってきた。そして、植民地化以前のアフリカのほとんどで、定住農耕民を上から組織的に支配し、農政を施して、余剰生産物を持続的に搾取する統治機構は形成されなかった。
19世紀末以降に進んだ植民地支配の農政の下で、アフリカ諸地域の多くはグローバルな農作物市場と初めて恒常的に結び付けられた。ただ、そこで行われた農作物の導入、インフラの整備も大多数の農民の福祉のためではなく、本国が利益を得、支配を効率的に維持する観点から進められたのである。植民地化に伴う近代化や市場化の恩恵は、都市と一部の農村にしか及ばなかった。1960年前後の独立後、複数政党制民主主義が次々と廃棄されていくなか、行政機構を引き継いだアフリカの為政者は、歴史的に積み重ねられてきた農村への無関心をも多分に引き継いだといってよい。かつて政治学者ベイツが批判したアフリカの為政者の都市偏重的性格は、そうした歴史的背景の下で理解されるべきである。
ただ、独立後のアフリカ人為政者が、全く農村に無関心であったとはいいきれない。ケニア史研究者ロンズデールがいうように、彼らも、権力と権威を維持するためには、とくに同じ民族の農民からの道徳的支持を必要としていた。民主的な制御が欠如するなか、国民の共通利益のために用いられるべき国家の資源供与は、往々にして為政者およびその近親者、彼らと同じ民族に集中した。公共的資源の私物化と農村に対する「部族主義」的な資源配分が行われたのである。それは経済学者ステュアートが指摘するような社会集団間の「水平的不平等」をもたらし、アフリカ諸国の社会に深い亀裂を残した。
現在まで十数年ごとに重ねられてきた国際社会からの援助の変遷は、こうしたアフリカの国家の在り方とのせめぎ合いの軌跡だったといってもよいだろう。1980年代前半に始まった構造調整政策は、独立後の「国家建設」の名目の下で拡大した国家の在り方を、非効率な資源配分を特徴とする肥大化であると捉え、国家の代わりに市場を資源配分の枠組とし、民間部門を活性化することを目指した。
1990年代後半から国際援助潮流の中心をなしてきた貧困削減支援は、複数政党制民主主義の再生を受けて、一般財政支援・行財政改革を通じて、アフリカの国家の私物化とずさんさを正すことを目指してきた。同時に教育や保健医療など人間開発＝人間貧困削減のために公共サービスの普及にも力が入れられ、初等教育やプライマリ・ヘルスケアの量的な拡大では一定の成果が達成された。そうした人間貧困削減への支援を主導したのは、イギリスなど欧州ドナーである。
2010年代前半、国際社会からの援助は、再び大きな曲がり角に差しかかりつつある。それまで欧州ドナーが目指してきたのは、アフリカの国家を、ガラス張りの『善良な』ものにすることだったといってよい。善良なガバナンスは、民主化をよそに、後を絶たない私物化・腐敗の深刻さを考えれば、きわめて重要なことだった。しかし、アフリカ各国に民間資金が流入しはじめ、技術、インフラやエネルギー供給への需要が高まっている現在、そのチャンスをつかみ、「開発なき成長」を乗り越えていくためには、国家は「善良であること」を超えて、「有能であること」になるように求められている。言い換えれば、国民の開発ニーズに対して、実効的かつ具体的な政策で応えられる国家を時代が要請しているのである。そのことは欧州ドナーの間でも認識され、一般財政支援にとどまらず、セクターレベルの政策の中身への支援が強化されつつある。
国家を有能にすることは単に行政組織を設け、職員の知識を増やすことではない。農業開発でいえば、民間の主体である農家の自由で活発な活動を引き出すために必要な公共サービスを提供する能力を国家が備えることである。いくら行政組織が大きくなろうと、横浜宣言が「成長の主人公」と呼ぶ農民自身が力をつけ、自らの食料安全保障を達成し、貧困を抜け出していかなければ無意味である。そこに、教育や保健医療と異なる、アフリカの農業開発が直面する難しさがある。その難しさがあるからこそ欧州ドナーの多くは、農業開発から距離を置いてきた。
しかし、日本がとってきた立ち位置は異なる。他のドナーが一般財政支援に傾斜し、人間貧困の削減に集中するなかでも、日本は生産セクターを愚直に重視し、とくにアフリカでは農業開発を一貫して支援し、新しい技術・ノウハウの開発・導入に挑戦してきた。しかし、日本の場合に限らず、アフリカでは新しい技術・ノウハウが開発されながら、農民によって受け継がれず、利用者が広がらないケースがしばしば見られる。農業開発において、公共政策が実効性をあげられていない一例である。
その普及の失敗の要因のひとつは、開発・導入される技術・ノウハウを適用することへの農民に対するインセンティブの欠如であろう。農民は、市場に販売して見返りが得られるあてがなければ、労力・時間・資金を負担してまで、増産のための技術・ノウハウを導入しようとはしない。この点で、横浜宣言が小規模農家の市場経済への参加を謳ったことは評価されてよい。ちなみに横浜宣言が参照しているアフリカ連合（AU）による「包括的アフリカ農業開発プログラム（CAADP）」も農民の市場経済への参加を唱えている。
だが、アフリカの農民の多くが市場経済に参加してこなかったことにも、やはり要因がある。人々が散住し、運輸・通信インフラや契約の履行を担保する制度が未整備であることが、大きな障害となってきたのである。ここでも、やはり重要なのは公共政策である。とりわけ、多くの支線道路の状況が劣悪なことは、農作物の円滑な流通を阻害する。これは単純ではあるが、最大の要因であろう。土壌や水資源の制約を乗り越えるための公共投資も、全く不十分である。
要するに、農業に関する技術・ノウハウの普及のための公共政策が困難に直面していることの背景には市場経済の未発達があり、その背景にはハード・ソフト双方のインフラ整備のための公共政策の不十分さがあるということになる。
しかし、アフリカの農業開発の難しさは正にここから先にある。インフラ整備のための資金は有限であり、整備事業も限られてしまう。そうすると、市場経済向けの農業活動に従事して成功する人々も当面は限られざるを得ない。「包括的アフリカ農業開発プログラム」は農民の市場経済へのアクセス向上とともに、より公平な資源の配分を訴えているが、その二つを両立させることは現実には決して簡単なことではないのである。そして、ケニアなどの実例を見ると、分配する資源とその受益者が限られることは権限の濫用や格差の原因となり、「部族主義」や「水平的不平等」の元にもなりやすい。
では、どうすればよいか。重要なことは、各国の政府が、農業開発政策を透明で開かれたプロセスを通じて策定することだろう。そして、その中で開発の途上では避けることのできない、優先順位に従った資源配分の選択と集中を国民の前で公にすることであろう。その優先順位付けは公正で説得的なものでなければならない。いっそう重要なのは、成長の果実を一部の人々に独占させず、公共政策を通じて公平に行きわたらせていくことを、国家の原則として打ち立て、しかも確実に実施することである。成長によって拡大した国富を開発・貧困削減のために活用してこそ、アフリカの人々は援助への依存から脱して、歴史を自ら変える主人公となり、「開発なき成長」を終わらせることができる。
そのためには、アフリカ各国の国内における徴税や金融のシステムを構築しなければならない。けれども当面は、資金の制約を緩和するためにも、国内で動員できる規模を超える巨額の資金が必要となるだろう。それを日本の支援だけでまかなえないのは明らかであり、むしろ日本は他の新旧ドナーの力を結集して農業セクターを支援するべくリーダーシップをとるべきである。
アフリカの農業開発は、その失敗が及ぼし得る大きな影響を考えればわかるように、日本に住むわれわれも共有すべきグローバル・イシューである。広く日本の社会がアフリカ開発の課題やその重大性を共有することは個別企業の利益に訴えるのに比べて、アフリカ援助への支持をより確かなものにする道であろう。そのための労力と時間を惜しむべきではない。さらには、5年後に開かれる6回目のTICADに向けて、TICADを単なる経済外交ではなく、アフリカ各国の公共政策を議論し、支援するための多角的な開発外交のプロセスとして位置づけ直し、そこでリーダーシップを発揮することについて、広く国民の合意を得ていくことが必要である。それは、高度経済成長を続ける中国と、見かけの援助額・投資額の大きさをめぐってむなしく競い合うよりも、はるかに意義のあることに違いない。