明治大学　客員教授　山田 優

「ニクソン政権の大豆輸出禁止政策が
欧州で懸念を巻き起こす」

　アメリカのＡＰ通信社は1973年６月27日のバッツ農務長官が正式に発表した大豆などの禁輸方針が、海外で大きな反響を巻き起こしていると翌28日付けで報じた^＊。もう少しこの記事を続けてみよう。半分を輸出市場に振り向けているミネソタ州最大の大豆加工業者は、一時的に工場の操業を停止。同国最大の農業者団体であるアメリカン・ファーム・ビューローは会長名で「禁輸は遺憾」との声明を出した。シカゴ穀物取引所理事会も「取引業者がもう少し事態を把握する必要がある」として、大豆などの取引の一時停止を決めたと報じている。畜産団体は、禁輸政策導入で飼料価格が下がると見込まれることから歓迎の意を表明した。

　当時、日本はアメリカ農産物の最大、かつ安定した顧客だったが、この記事を読む限り、日本側の不安はまったく報じられていない。日本国内で豆腐（とうふ）などに使う食用大豆不足が確定的になり、大騒ぎになっていることも読み取れない。このとき、アメリカは自国内のことだけに目を向け、自分たちの生産する農産物に依存している人たちのことは思い浮かばなかったのだ。日本では豆腐の価格は急騰し、消費者は購入を控えた。高い原料大豆を仕入れて、売れ行き不振に直面した豆腐業者も苦しんだ。結果として禁輸政策はわずか数か月で終わるのだが、食料の多くを海外に依存する日本の国民の気持ちに大きな傷跡を残した。

　そして、アメリカ自身も後に手痛いしっぺ返しを食うことになった。

１．すでに1969年頃からアメリカ国内では物価が上昇

　農産物主導型の物価上昇は73年以前から始まっていた。アメリカは戦後の混乱期を除けば比較的安定した物価が続いていたが、ちょうど、ニクソンが一期目の大統領になった69年頃から物価上昇が目立つようになった。ニクソン大統領は71年８月にドル防衛、雇用促進、インフレ抑止を内容とした新経済政策を公表。米ドルと金との交換停止をするなど、大胆な経済政策を導入したものの、中東諸国のカルテルや世界の天候異変を理由にした石油や農産物などの第一次産品の値上がりを抑えることはできなかった。

　72年になると、国際農産物市場で最大の関心を集めたのが、旧ソ連による大量の穀物買い付けだ。大量の大陸間弾道ミサイルを抱えてにらみ合う両国は、文字通りの冷戦関係の真最中。この年、世界各地で干ばつが広がり、生産量は落ち込んだ。穀物需給はじりじりと逼迫（ひっぱく）の度合いを高めていた。そのなかで前年に比べて1300万トンもの小麦の減収となった旧ソ連が、突如として大量の小麦購入に踏み切ったことで世界の穀物相場は急騰した。この年、旧ソ連は、それまでのアメリカの穀物年間輸出量3000万トンに相当する穀物や大豆の大量輸入を行ったとされている。アメリカが大量の在庫を抱えていたことから突然の注文に応じられたが、輸出の結果、一転して「世界のパンかご」と呼ばれるアメリカの穀類在庫が少なくなった。

　世界では大豆の需給逼迫感は高まっていた。72年はインドの落花生、中国の大豆、旧ソ連のヒマワリが不作。その分、アメリカ産大豆への買い付けが増えていた。

　海の中でも変化が起きていた。ペルー沖を主な漁場とするアンチョビは安価なたんぱく源として飼料に欠かせない。大豆はそのまま食用になるというのは需要のごく一部。大半が搾油され、残りの「大豆かす」はたんぱく源として飼料原料に回る。アンチョビを原料とした魚粉が安ければそちらを使い、「大豆かす」の方が安ければそちらを使うのが、一般的な畜産飼料製造の方法だ。それが73年に海流の異変でアンチョビが不漁となり、その分、「大豆かす」などへの依存を急速に高めていた。大豆価格は、73年夏の段階で前年の３倍以上にまで急騰した。

２．世界中で畜産物の消費が拡大

　欧米や日本で経済成長が続き、食生活の高度化が進んだ。最大の特徴は肉や酪農製品の消費量が急増したことである。国連食料農業機関（FAO）のデータでは世界の食肉生産量は63年に7883万トンだったのが、73年には１億854万トンまで38％も拡大している^＊。不足する草資源や穀物資料を補うために魚粉と大豆などの油糧種子の「絞りかす」が引っ張り凧（だこ）となっていたのだ。

　当時、アメリカの穀類生産は世界を圧倒していた。トウモロコシでも大豆でも世界最大の生産国であり、輸出国でもあった。小麦は旧ソ連の生産量がアメリカを大きく上回っていたが、輸出量ではアメリカが２位のカナダを２倍以上引き離すダントツの輸出国であった。70年代を通じてアメリカは世界の大豆輸出の８割を独占していた。第２次大戦後、無傷で残った国土で最新鋭の大型農業機械を導入し、生産性を急速に高めたからだ。穀類取引の世界でアメリカは常に「ラスト・リゾート」（頼みの綱）とみなされ、需給が逼迫して国際相場が上昇すると世界中から注文が殺到した。

　しかし、「世界のパンかご」としてアメリカで生産する穀類が国際需給に組み込まれると、その分、国内価格も国際相場につられて変動することになる。73年４月の一般物価上昇率は全体では前年比５％ながら、食料品に限れば11％の急上昇ぶりであった。食料品の値上がりの恩恵は、中西部の穀類農家、穀物輸出業者などを潤したが、一方で飼料原料の高値は畜産農家の収益を圧迫した。さらに、パンや畜産品の値上がりはアメリカ国民全体の消費生活の足を引っ張った。

３．現地時間６月13日：ニクソンが大豆禁輸声明

　日本では６月13日（日本時間）のニクソン大統領のラジオ・テレビ演説で突然の大豆禁輸方針が明らかになったといわれているが、その前兆はいくつかあった。５月には大統領の経済顧問が議会などの場で穀類、牛肉など一部の不足商品の輸出禁止に踏み切る可能性を示唆していたほか、アメリカの畜産関係の団体は72年の末から輸出禁止を政府に求めていた。FAO関係者らも、６月初めに食料危機の発生に備えて「緊急食料計画」を準備していると演説をしていた。

　アメリカ政府が73年に相次いで打ち出した穀類輸出規制の中身を整理してみよう。　表１　大豆禁輸ショック関連の動き　表示

　ニクソン大統領はホワイトハウスで６月13日、現地時間午後８時半から演説を行った。「60日間を期限として、ほぼ全ての物価を６月18日の水準以下に凍結」、および「飼料穀類など、主要農産物の輸出を規制」を２本柱にした、新しいインフレ対策の導入だ。冒頭で大統領は「アメリカ経済の未来は楽観的だが、足下の物価上昇、とくに食料品価格の値上がりが最大の問題だ」と強調、６月初めの水準で物価を凍結することを宣言した。食料品について大統領は「長期的には食品輸出による利益はあるが、短期的には国内の物価上昇と供給不足という点からアメリカ内の需要を最優先させる」と国内重視の姿勢を鮮明にした。

　ニクソン演説を受けて、アメリカ政府は議会と調整を重ね、デント商務長官とバッツ農務長官が現地時間６月27日に緊急記者会見。大豆、大豆かす、綿実およびその関連製品の輸出を即日全面停止した。ただし、これは一時的な禁止措置で７月２日までには正式な規制内容が決まるというものだった。

　日本国内では、衝撃が走った。28日付の読売新聞夕刊１面では、中国の核実験で「放射能、明朝日本へ」の記事を押しのけ、トップニュースで「アメリカが大豆輸出を全面禁止」と報じられた。中曽根通産相は６月28日の参院内閣委員会でアメリカの禁輸政策について「驚くべき一方的措置で、アメリカは友好国として輸出の相手国の同意をとるべきだ」と答弁をした。

４．少なくなかった「日本はだいじょうぶ」論

　この時点で日本の政府や商社関係者の一部では日本向けの大豆については「少なくても既契約分は輸出許可が出るだろう」（大手商社）という楽観的な観測が出ていたようだ。アメリカ側から「日本配慮」の情報が入ってきたからだ。インガソル駐日大使は６月28日に外務省を訪れ、大平外相と会談した。大使は「大豆などの逼迫で輸出禁止をしたが、先行きの供給については明るい。禁止は短期間で済むだろう。顧客である日本への供給には十分配慮している」と説明した。アメリカ全体の政策を変えるわけにはいかないが、友好国の日本向けには何らかのサービスができるという期待を込めた見方だ。

　ところが、現地時間７月２日にアメリカ政府から発表された規制の細目は日本側の甘い期待よりも、はるかに厳しい内容だった。大豆は９月15日まで輸出許可制度を導入。６月13日までの既契約のうち、船積み前の50％のみ輸出を認めるという内容だった。「大豆かす」は10月15日まで輸出許可制度を適用し、やはり６月13日までの既契約の船積み前の40％を輸出許可することを決めた。

　簡単にいえば、既存の契約であっても、「船に積む前であれば、半分以上はアメリカ政府の権限でキャンセルしなさい」という内容だ。日本はこの時点で72年産のアメリカの大豆を９月積みで80万トン近く輸入する契約だった。これが半減されることになる。

　既契約の分まで輸入できないことが分かると、日本国内では大騒ぎとなった。業界では手持ちの大豆在庫が８月から９月にかけて、ほとんどなくなるのではないかという観測も流れた。消費者の間からは「このままでは食卓から豆腐が消えてしまうのではないか」「大豆が原料の食用油生産がストップしてしまう」という悲鳴が上がった。

５．「とうふ屋さんも悲鳴」─業界がパニックに

　日本国内の大豆生産量は61年に39万2000トンあったが、72年には12万6500トンまで落ち込んだ。この間に輸入は増え続け72年の輸入量は339万5600トンで、大豆の自給率はわずか３％しかなかった。しかも、輸入はほとんどがアメリカ産。ナタネやヤシ、ゴマなどのその他の油糧種子を集めても100万トンに満たない。大豆を使う業界がパニック状態に陥ったのは当然のことだった。

　アメリカ政府の一連の発表直後、日本国内には悲観的な見方が急速に広がった。デント商務長官など政府高官が「トウモロコシも需給が逼迫すれば大豆と同様に輸出規制する」という意向を示したからだ。最悪の場合、日本がアメリカなどから輸入している大豆だけではなく、年間に600万トンのトウモロコシ、510万トンの小麦まで契約がキャンセルされれば、食用油や豆腐、畜産飼料原料だけではなく、直接人間が口にする幅広い食品まで品不足になることが避けられない。高度経済成長が続き、戦中戦後の「飢え」の記憶が薄れ始めた国民の間に、再び、深刻な食料不足の影がちらつき始めた。

　当時の新聞記事からいくつか拾ってみよう。
　「こんどは大豆ショック」という見出しで、危機感を大きく示したのは６月28日付の読売新聞。「ついにアメリカが大豆輸出の全面禁止を打ち出した。…中略…東京・霞ヶ関の農林省食品油脂課は朝からテンテコ舞い」などと報じて、行政機関や大手商社などが必死で情報収集に走り回った姿を描いている。

　輸出禁止の情報に卸問屋間の取引価格も急騰。東京のアメリカ産食用大豆仲間相場は27日、現物価格が１トン当たり12万3000円とわずか１日で6000円も上昇した。「入手できるうちに手当てしたい」という、みそや豆腐の業者からの注文が殺到したからだ。新聞は連日、「とうふ屋さんも悲鳴　作るほど赤字だ」という内容の記事を報じた。取引先や消費者との関係で原料が値上がりしても、簡単に製品価格に転嫁できず、廃業に追い込まれる豆腐業者も少なくなかった。

　日本経済新聞は７月２日付でこの年の上半期の主要商品市況を調べた記事を載せた。年初来の上げ幅は大豆がトップで88％、６月末の価格はアメリカ産１トン当たり14万5000円だった。次いでスフ糸の83％。上げ幅が大きい農産品をあげると、５位の生糸が52％、「大豆かす」が11位の38％などで、やはり大豆の値上がり幅の大きさが目を引いた。

６．現地時間７月12日：豆腐や高級みそ用に配慮

　アメリカ内で「風向き」が変わったのは、７月12日だ。アメリカ政府は日本政府の要請に対して「日本向けの豆腐や高級みそ用に契約栽培している分については既契約分の100％を輸出許可する」ことを明らかにした。みそや豆腐向けという日本向け仕様の大豆だけに、「輸出規制の対象にしてもアメリカ内の需給緩和には役立たない」という理屈だ。それまで友好国日本からの度重なる陳情にも、首を横に振り続けていたアメリカ政府が、初めて具体的な緩和策を提示したのがこのときだ。

　８月１日になると、「既契約していた大豆で９月中に輸出できるものはすべて輸出を認める」ことが発表され、一段と緩和傾向が明確になった。さらに９月７日には「９月中は輸出規制を残すが、翌８日以降に契約するものは100％輸出を許可する」と大幅に規制を緩めることが決まり、10月からは全面的に輸出規制が解除される見通しであることも明らかになった。

　規制解除になった理由として、次のようなことがあげられている。
　第１は73年の穀類生産が、アメリカ農務省などの調べによって大幅に回復することが確実となったことだ。これに伴い、シカゴ相場が落ち着きを取り戻し始めた。
　第２には９月12日から東京で関税と貿易に関する一般協定（ガット）の閣僚会議が始まり、その場でアメリカ政府は農産物貿易の自由化を各国に求めることを決めていたことがあげられる。足りないときには輸出を差し止めておきながら、一方で貿易自由化を説くのでは説得力に欠けると考えたのだろう。

　結果的には、アメリカ政府が導入した大豆などの輸出規制政策は６月半ばから９月上旬までの３か月足らずで終わった。日本など輸入国でてんやわんやの議論を巻き起こしたが、物流の現場ではメディアでの騒ぎほどの品不足や混乱は無かった。

　ただし、仮需や売り惜しみなどが発生したことから、大豆をはじめとする穀類の市中価格が高騰し、後遺症は翌年まで続いた。アメリカ産の穀類に依存する畜産農家には飼料価格の値上がりが襲った。10月６日に第４次中東戦争が始まり、アラブ各国がイスラエルを支援する西側諸国に対して石油戦略を発動し、世界で石油価格の高騰を引き起こしたこともあって、日本などで物価高はさらに深刻さを増した。今度はトイレットペーパーや合成洗剤が店頭から姿を消し、消費者が小売店の前で長蛇の列を作る風景がメディアを賑わした。

　冒頭に紹介したように、禁輸政策はアメリカに食料を頼る日本では大きな波紋を巻き起こしたが、アメリカ内ではあまり海外の輸入国の事情をおもんばかる議論は起きなかった。もちろん穀類農家や輸出業者は禁輸による国内相場の下落などに直面し、反対の声を強く上げたが、ほとんど考慮されなかった。アメリカ内ではニクソン大統領がウォーターゲート事件で土俵際に追い込まれるなか、「まず国内の消費者に穀類を供給する。外国は二の次だ」というポピュリスト的な人気取りの政策がすんなりと採用されたのだろう。

　アメリカ政府が禁輸政策を撤回し、再び自由な輸出体制へ移行した後、アメリカ政府やアメリカの農産物輸出業界は重ねて「こうした事態はもう繰り返さない」と約束した。自国の事情や政治的な理由で禁輸をするのは、海外の顧客の信頼を失ってしまうからだ。

　ところが、わずか数年後、食料輸出が再び停止される事態が発生する。

　80年１月、当時のカーター政権は前年末のアフガニスタンへの武力介入への報復として、旧ソ連向けの穀類輸出を止めた。対抗してソ連は７月にアルゼンチンと５年間に及ぶ穀物協定を結ぶなど、穀類輸入先の多角化に向けて走り出す。トウモロコシや大豆の国際需給の緩和基調が続いていただけに、アメリカの禁輸政策はほとんど効果を上げることができなかった。政治的にみれば、ソ連は最大の「敵」ではあった。しかし、魅力的な輸出先市場をアメリカは失ったことになる。このときには直接的な禁輸の対象ではなかったその他の輸入国も、食料が国家戦略の武器として使われる可能性があることを、再び見せつけられた。

７．ブラジルで大豆畑の開発

　アメリカにとって、大豆禁輸政策の代償は小さくなかった。

　アメリカは海外の顧客の信頼を失った。穀類でラスト・リゾートとしてのアメリカの絶対的な評価は「いざとなったら、海外市場を切り捨てる存在」へと引き下げられた。日本政府がもっとも信頼を寄せていたアメリカ政府が、事前の通告もなく一方的に大豆の輸出を止めたことを、食料輸入国である日本はきわめて重く受け止めた。食料を海外に依存しすぎることの危険性が、はっきりと目にみえる形で現れたのが一連の大豆ショックだったといえるだろう。

　対策の一つとして日本政府が打ち出したのが、リスクヘッジの一環として調達先の国を分散させること。仮に一つの産地で作柄が悪くなったり、政治的な理由で輸入ができなくなったりしても、輸入先を切り替えられる準備を始めたのだ。

　当時、日本が関心を寄せたのがブラジルだ。広大な国土を抱えながらも、70年代まで慢性的な食料の輸入国だった。ブラジル政府の食料増産政策を、日本が資金や技術などの面で後押ししたセラード開発計画が急速に動き始めた。酸性土壌で「不毛の地」と呼ばれたセラード一帯では、土壌改良や大型の農業機械、灌漑設備の導入が進んだ^＊。セラード農畜産研究所によると、2000年までに1300万haが開墾され、そのうち300万haは灌漑設備があるという。

　セラード地帯を中心に農業開発が急速に進み、70年代にゼロだったブラジル産大豆の輸出量は現在3000万トンを超え、アルゼンチンを加えればすでにアメリカの大豆生産、輸出量をはるかに上回る世界最大の巨大産地にのし上がった。

　1973年のアメリカの「大豆禁輸」だけが理由とは必ずしもいえないが、当時のニクソン政権が選んだ政策は、わずか30年の間に、自らを越える巨大な規模の競争相手を生み出す原動力になったことはまちがいない。